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学者谈自然资源部:公益性、经营性自然资源同归一部管理是挑战

2021-06-01 18:48

本文摘要:在不久前通过的国务院机构改革方案中,自然资源部和生态环境部的重组备受到广泛关注。3月25日下午,北京大学教授、环境科学和工程学院自然资源管理研究室负责人李文军在拒绝接受第一财经记者垄断采访时,多年来面临着自然维护管理体制不存在的弊端,机构改革的争论和争论依然很多。本次机构改革方案调整和重组了许多相关机构的职能,必须总结以前的辩论。 河仁慈贤基金会、保尔森基金会和国家发展改革委员会联合委托,自2017年初以来,李文军领导的研究团队分担了自然维护管理体制改革方向和路径研究课题。

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在不久前通过的国务院机构改革方案中,自然资源部和生态环境部的重组备受到广泛关注。3月25日下午,北京大学教授、环境科学和工程学院自然资源管理研究室负责人李文军在拒绝接受第一财经记者垄断采访时,多年来面临着自然维护管理体制不存在的弊端,机构改革的争论和争论依然很多。本次机构改革方案调整和重组了许多相关机构的职能,必须总结以前的辩论。

河仁慈贤基金会、保尔森基金会和国家发展改革委员会联合委托,自2017年初以来,李文军领导的研究团队分担了自然维护管理体制改革方向和路径研究课题。与此次国务院机构改革方案相比,大致与本研究前提的建议完全一致。李文军说。

3月25日下午,北京大学教授、环境科学和工程学院自然资源管理研究室负责人李文军向第一财经记者说明了研究成果。摄影/章科自然资源部四大挑战第一财经:本次国务院机构改革设立了自然资源部和生态环境部。从专家的角度来看,请分析这项改革的主要问题是什么?李文军:新建的自然资源部和生态环境部大致解决了三个问题:从产权的角度来看,将全国人民自然资源产权所有者的代理机构从原国务院下放到主管部门,延长委托代理链,从提高管理效率的生态系统的完整性来看,将山水林田湖草作为整体维护的机构设置,决策者(自然资源部)和执行者(林业和草原局)分离,执行者和监督者(生态环境部)分离。

第一财经:你认为新正式成立的自然资源部将面临什么挑战?李文军:任何制度都不可能完美。在当前的新管理制度下,自然资源部可能面临四个挑战:首先,自然资源部必须同时管理公益性自然资源(如各种保护地)和经营性自然资源(矿产等),在管理体制上区别对待。公益性自然资源应以资源的贮藏和维护为管理原则,一般以政府为供应主体以公共财政的方式开展管理,不能资产化经营的经营性自然资源特别强调资产性,必须通过市场机制,超过有效利用和配置。

资源的多属性要求同一资源具有经营性和公益性两者的功能,如草原畜牧业的经营性功能和生态屏障的公益性功能,两者因果不可分割。这关系到新成立的林业草原局如何与农业农村部等其他相关部门协商、对抗问题。草原、森林等这类公益性自然资源大部分归属于集体所有,特别强调做为全民自然资源资产持有人代理机构的自然资源部,如何管理集体所有的自然资源,也是将来必须思索的难题。

另外,公益性全民自然资源收益在中央和地方之间的分配问题,如旅游收益的分配。另外,对于新成立的国家林业和草原局,其主要责任是管理各种保护地,不同类型的保护地的管理模式不同。第一财经:关于中国自然维护管理体制不存在的问题,你们的建议是什么?李文军:传统的环境保护目标是以减少环境优于外部性为目标,但自然资源和生态系统的维护以确保或提高环境为目标,因此两者的管理客户的属性和管理目标不同,两者之间有一定的联系(例如污染防治不利于资源和生态维护)因此,不得由专门部门管理公益性自然资源和生态系统。

我们还建议正式成立国务院直属独立国家的自然生态和环境质量监督中心,行使监督者的责任,管理资源监督、维护工作评价和生态警报,建立管理者和监督者分离。处理中央和地方关系的第一财经:在自然资源管理方面,处理中央和地方关系是最重要的。

现在没有什么问题李文军:长期以来,我国在自然资源管理中中央和地方权利的区别不明,主要反映在资源权利和经费机制两个方面。在资源权益方面,我国宪法规定国有自然资源所有权由国务院代理,但在实际操作过程中,往往视明确的事项,国务院将进一步委托中央或地方政府代理所有权。公益性自然资源所有权的五项权利范围,占有权、管理权、使用权、受益权、确保社区发展的权利,如何在中央和地方区分,没有具体的法律法规。另外,在管理权方面,继续执行的是土地管理模式,但并非所有资源类型都适合土地管理,如跨越行政界限的地区生态维护。

在经费机制方面,中央政府没有设立专业的财政账户作为自然维护,支出责任多为阶段性的项目支出(天然林维护等)的地方财政支出,以保护为结合的财政收入的管理缺乏约束机制和法定(或政策)。在收益分配方面,也没有反映公益性自然资源维持的全国人民公益性目标。例如,景区的高价门票和授权经营收入往往需要转入地方政府的财政,缺乏适当的约束机制和政策允许,其二次分配也缺乏全民公益性质,这也是地方政府过度用于资源执着经济利益的主要原因。

第一财经:反应,你们的建议是什么?李文军:对于具有特别重要维护价值的国家级保护地,建议采用中央直管模式的其馀保护地,在权利明确的前提下采用中央和土地管理相结合的模式。中央直管是指国务院直属自然生态维护部负责管理保护地的所有权责任,包括保护地管理机构的设立和人事任命、所有维护和社区发展责任和所有经费支出的中央和所属地管理相结合的模式,主要是保护地内社区发展的责任由当地政府分担,保护地内资源经营的收益由当地政府支配,其他与中央直管完全相同。对于地方级保护地,建议多种形式的管理模式创造性。

例如,将保护地的管理权以公共服务外包的方式委托给民间组织润组织管理。同时,应对公共服务外包管理开展规范的制度设计和决策。必须充分认识到,无论是资源数量还是质量,都需要依制度管理的自然资源和生态系统,只占国土资源的一小部分。因此,除了月度制度,我们还应该建立社区保护地,充分发挥社区和公众在自然维护中的作用。

推进改革的第一财经趋势:能说明海外自然资源管理的经验吗?李文军:我们这方面的研究是环境学院副教授徐建华积极开展的。以美国为例,美国原始的保护地系统受到联邦、州、部落、地方等不同层次的首府,维护程度不同。其中水平最低、维护特别完善的是联邦所属的保护地,主要作为维护原始自然环境和历史人文,为现代人和子孙的休闲娱乐、教育科研获得资源。

美国国土面积的一半是个人所有,公共土地主要包括接受公共服务的地区、未使用的地区和个人不能使用的地区,这些公共土地由联邦、州、地方政府管理。一般来说,国际组织(联合国环境署、国际自然维护联盟等)的统计资料只涉及联邦管理的陆地维护区域。联邦设立各种约束的保护地是维护和利用,以及大众利益和地方利益的权衡。

除此之外,美国政府机关或维护保养的个人土地信托和维护地役权,对个人保护地进行管理。州政府和地方政府对最重要的州立公园、州科森林、野生动植物区和其他资源管理区开展管理。美国保护地归联邦、州和地方政府所有。

美国联邦政府享有约2.63亿公顷土地,占全美9.19亿公顷土地的30%左右。联邦所有保护地主要允许国家渔业和野生动物局、国家公园局、国家土地管理局和林务局四个联邦机构管理。

四大管理机构的经费主要来自国会所需的经费和个人和团体志愿者捐赠的钱。例如,联邦政府每年对国家公园的经费占的70%-80%。另外,国家公园局和渔业和野生动物局的收益还包括国家公园和国家野生动物保护区支付的票费和服务费。

美国土地管理局经费实施收支两条线政策。土地管理局每年从管理的土地中获得的收益约为数十亿,但这些收益必须转入联邦财政,其支出资金主要来自国会经费,少部分来自为其他政府机关和公众服务的补偿费、国会许可的费用和捐款。国会下调的经费以基金或特别费用的名义转入保护地管理部门的财政系统。国家公园署和渔业和野生动物署的收益来源包括票收益和经营收益。

林务署的主要收益来源是砍伐收益和经营收益。税收方面,美国法律规定对国有林实施征税政策。土地管理局的主要收益来源包括氦销售、公有土地和资源销售、矿业权所有者报酬、木材和原材料销售的收益和其他杂项收入。在土地管理局管辖的娱乐国有土地中,99%的地区不向公众支付费用。

第一财经:建议以反映保护地的公益属性为最终目标,逐步构筑低票和无票目标的地方政府收益分配,逐步构筑维护收益返还维护目标。这是什么意思?李文军:我们指出改革不应该采取前进的步骤。

因为现阶段许多地方政府对保护地的旅游收益依赖性强,短期内自然资源的公益属性几乎构建不了。在早期国家公园的试点中,我们发现了一些共性问题。由于经费主要依赖于地方政府,中央经费反对较少,必须有适当的激励机制和制度,以确保地方政府负责管理的经费支出。


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